Либерализация экономики, сокращение и принципиальное изменение функции государства в экономике в новой, капиталистической системе предусматривают снижение государственной регламентации экономической жизни, создание нового законодательства для упорядочения деятельности частных предприятий, демонтаж механизмов жесткого регулирования цен, распределения ресурсов, административного ограничения внешней торговли и использования твердой валюты и т.д. Программа либерализации играет решающую роль в ликвидации командно-административной системы, скорейшем продвижении к рынку, развитии частного сектора и создании открытой экономики.
Финансовая макроэкономическая стабилизация необходима в силу того, что почти все постсоциалистические экономики вступали в период капиталистических преобразований с сильно разбалансированными государственными финансами и расстроенным денежным обращением. Главной задачей финансовой стабилизации является снижение открытой инфляции, неизбежно приходящей после проведения либерализации на смену товарному дефициту и подавленной инфляции. Стабилизационная политика предусматривает жесткие бюджетные и денежно-кредитные ограничения, регулирование обменного курса национальной валюты, а в некоторых случаях и заработной платы.
Успешные рыночные преобразования определяются решением всех трех задач. Вместе с тем указанные основные направления преобразования постсоциалистической экономики и по времени, необходимому для их осуществления, и по используемому инструментарию не только не совпадают, но и во многом противоречат друг другу: либерализация и финансовая стабилизация могут проводиться одновременно, в достаточно короткие сроки и должны сопровождаться жесткой финансовой политикой, а системные преобразования требуют длительного периода и большей свободы финансового маневра.
В соответствии с названными выше задачами можно выделить четыре фазы процесса построения модели рыночной экономики, каждая из которых сфокусирована на решении определенной экономической задачи и предполагает использование различных средств экономической политики.
- Фаза первая — стабилизация. В ходе ее решаются задачи макроэкономической и, прежде всего, финансовой стабилизации (стабилизация денежного обращения и валютного курса, упорядочение государственных финансов, преодоление бюджетного дефицита и дефицита торгового баланса). Составной частью программы стабилизации в этой фазе должно быть урегулирование внешней задолженности, введение в действие механизма управления долгами. При этом особое значение имеет контроль за денежно-кредитной и финансовой сферами.
- Фаза вторая — либерализация. Она считается наиболее сложной, критической, чреватой вспышками массового недовольства и обострением социально-политической обстановки. В ее рамках происходит отмена многих ранее действовавших ограничений и форм контроля над экономической деятельностью с целью продвижения к свободному рынку, при котором регулирование хозяйственной деятельности определяется спросом и предложением. В то же время критический характер этого этапа обусловливается, в частности, отменой контроля над ценообразованием и рынком труда.
- Фаза третья — приватизация. Решается задача перераспределения собственности между государством и частным сектором в пользу последнего. Тем самым снижаются возможности вмешательства государства в экономику, в предпринимательскую деятельность и, наоборот, усиливается частный сектор, получая более широкий доступ к имеющимся финансово-экономическим ресурсам. Смысл и значение приватизации состоят в том, что таким образом достигается равновесие в национальной экономике, сбалансированность всех ее секторов и отраслей.
- Четвертая фаза — переход к открытой экономике по отношению к мировому рынку. Вступление в эту фазу рыночных реформ требует большой осмотрительности и осуществления комплекса мер, способных повысить и укрепить уровень конкурентоспособности национального производства.
Для всех бывших социалистических стран вопрос в упрощенном виде сводился к выбору одного из двух возможных подходов. Первый предполагал проведение максимального числа радикальных реформ в кратчайшие сроки («шоковая терапия»), т.е. подразумевалось быстрое проведение либерализации и финансовой стабилизации при одновременном начале системных изменений. Второй подход, известный под названием «градуализм», строился на проведении частичных преобразований, т.е. постепенной либерализации экономики и формировании рыночных структур и их поэтапном углублении. Таким образом, стратегия трансформации постсоциалистических экономик заключалась в выборе приоритетов, либо задач либерализации и финансовой стабилизации, либо системных, прежде всего институциональных, изменений.
Программа «шоковой терапии»
Радикальный подход предполагает осуществление комплекса реформ, направленных на быструю замену централизованного планирования основными элементами рыночной экономики. Цель такого подхода — предельно сократить продолжительность неизбежно болезненного периода и, как можно скорее осуществив разгосударствление экономики, достичь «критической массы» рыночных преобразований, чтобы не допустить застоя и возврата к прежней экономической системе. Согласно этой логике, смысл радикального подхода заключается в том, что правительство должно в максимальной степени использовать период, когда люди мирятся с трудностями процесса преобразования. Как показывает практика, период «трансформационной эйфории» проходит быстро, и нарастание экономических проблем в ходе реформ способно не только замедлить темп преобразований, но и поставить их под угрозу.
Можно выделить ортодоксальный и гетеродоксный (неортодоксальный) подходы к проведению реформ. В первом случае стабилизация осуществляется за счет жесткой бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики. При монетарной стабилизации номинальным стабилизатором («якорем») служат объемы денежной массы, при стабилизации на основе обменного курса таким «якорем» становится фиксированный номинальный обменный курс или заранее объявленные его изменения.
Гетеродоксный вариант также предусматривает проведение жесткой кредитно-денежной и бюджетно-налоговой политики, но в сочетании с контролем над ценами и доходами. Стабилизационные программы за последние 20 лет проводились во многих странах мира, в которых были трудности с высокой инфляцией. Классификация этих программ по критерию использованных стабилизаторов приводится ниже (см. табл. 7.2).
Конкретная программа «шоковой терапии», которая проводилась в России и фактически нигде больше, включает ряд мер краткосрочного характера по достижению экономической стабильности и созданию свободного рынка:
- либерализацию цен для установления рационального соотношения, уравновешивающего спрос и предложение и способствующего перераспределению ресурсов в наиболее эффективные отрасли экономики;
- ограничение роста заработной платы и доходов вплоть до их замораживания, что необходимо для предотвращения раскручивания инфляционной спирали «зарплата — цены» и сокращения издержек производства; резкое сокращение бюджетных расходов, особенно закупок вооружений и централизованных инвестиций, бюджетных дотаций и субсидий; ограничение совокупного спроса при помощи уменьшения дефицитного финансирования и повышения налогов;
- ужесточение условий предоставления кредитов, контроль за объемом денежной массы, находящейся в обращении; обеспечение высокой степени открытости национальной экономики по отношению к мировому рынку посредством сокращения до минимума административных ограничений внешней торговли и установления плавающего обменного курса отечественной валюты с тем, чтобы сделать ее конвертируемой и в конечном итоге стабилизировать обменный курс.
Принято считать, что примеры проведения экономических реформ по сценарию «шоковой терапии» представляли собой радикальные экономические преобразования, проводившиеся в Польше по «плану Бальцеровича». Важнейшим элементом трансформации по этому плану стал переход в основном к свободному ценообразованию: установление цен на 90% товаров было переведено на рыночную основу; цены на 5% товаров административно регулировались государством, а изменение цен еще на 5% товаров требовало предварительного согласования с государственными органами. В результате цены значительно выросли (только за январь 1990 г. в среднем на 60%), причем государство пошло на резкое повышение административно регулируемых цен: розничные цены на уголь были повышены в 7 раз, на электроэнергию и газ — в 5 раз, в 5 раз была увеличена плата за центральное отопление и горячую воду.
Быстрое достижение финансовой стабилизации при таком первоначальном скачке цен возможно лишь в том случае, если жестко ограничить чрезмерный рост доходов населения и не допустить раскручивания инфляционной спирали «заработная плата — цены». Правительство Польши разработало специальный механизм контроля за ростом фонда заработной платы, который мог бы увеличиваться по мере инфляции (индексация), но с определенным отставанием, т.е. повышение цен компенсировалось в соответствии с корректирующим процентом.
Принципиальным изменениям была подвергнута бюджетная политика. Так, например, в бюджете на 1990 г. размер запланированного дефицита был сокращен почти в десять раз (до 2,5% ВВП) за счет отказа от субсидирования убыточных предприятий, существенного сокращения государственных дотаций к ценам, расходов на социально-культурную сферу, оборону и науку. Из бюджета дотировались цены только на узкий круг социально значимых товаров и услуг (молоко, каменный уголь, пассажирский транспорт). Для смягчения последствий были увеличены дотации из государственного бюджета на жилищно-коммунальный сектор.
Однако на деле польские реформы не имели ничего общего с «шоковой терапией», поскольку «большая приватизация» была осуществлена лишь со второй половины 1990-х гг., во времена президента А. Квасневского. Мощный государственный сектор действовал как платформа стабилизации в экономической системе, где работала огромная часть населения. И, лишь создав общие условия и предпосылки для денационализации, общую конкурентную среду, правительство стало на путь приватизации.
Программа градуализма в экономических реформах
Сторонники постепенного перехода к рынку считают, что стратегия шока является слишком дорогим мероприятием, прежде всего с социальной точки зрения, так как она может вызвать непредсказуемые последствия, включая восстановление старой системы.
Как правило, в начале проведения радикальных реформ неизбежно возникают различные негативные процессы, среди которых особенно ощутимы следующие:
- инфляция, разрушительно действующая на все стороны хозяйственной жизни, особенно пагубно воздействует на отрасли с сезонным характером производства и длительным производственным циклом;
- спад производства, глубина которого зависит от масштабов унаследованных деформаций в структуре экономики и ограничений спроса, устанавливаемых в ходе проведения стабилизационных мероприятий;
- снижение инвестиций, которые становятся невыгодными при высокой инфляции;
- дифференциация доходов, социальное расслоение, резкое падение уровня жизни значительной части населения, особенно имеющих фиксированные доходы;
- рост безработицы, возникающей вследствие спада производства и структурных изменений в экономике.
Поэтапное проведение реформ может реализовываться сначала в экспериментальном порядке с последующим распространением успешного опыта. Либерализация может начаться первоначально в отдельных отраслях, находящихся в состоянии кризиса (например, в сельском хозяйстве), а потом распространяться на другие отрасли хозяйства по мере появления необходимых элементов институциональной структуры. Сторонники градуализма выступают против разовой либерализации цен и быстрой приватизации. По их мнению, в ходе реформ надо не допустить разрушения производственного потенциала и сохранить занятость.
С 1989 г., положившего начало кардинальной общественной трансформации в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), прошло более 10 лет. Несмотря на этот достаточно длительный срок, учитывая, что эти страны уже находились в стадии капиталистической экономики до Второй мировой войны, процесс общественной трансформации еще не завершен. Странам ЦВЕ, как и России, предстояло решить одну из самых сложных и актуальных задач — создание нового, хозяйственного рыночного механизма, способного обеспечить устойчивый рост экономики, ее переход от затратной к ресурсосберегающей модели развития, эффективному использованию всех факторов производства, прежде всего научно-технических. Объективная необходимость социально-экономических преобразований в странах ЦВЕ, как и в России, назрела к началу 1980-х гг., когда отжившая командно-административная система стала препятствием для эффективного использования экономического потенциала и устойчивого повышения уровня жизни.
В начале 1990-х гг. в целом определился курс стран ЦВЕ в направлении западной демократии, рыночных отношений через приватизацию государственного сектора и поощрение частного предпринимательства. Данный курс во всех странах сопровождался нарастанием кризисных явлений. Глубина экономического спада выражалась в сокращении валового национального продукта (ВНП) в 1990—1992 гг.: в Болгарии — почти вдвое, в Румынии — на 1/3, в Венгрии и Чехословакии — на 1/4, в Польше — на 1/5. Еще более масштабным было падение промышленного производства: в Болгарии и Румынии оно сократилось почти вдвое, в Венгрии и Чехословакии — на 1/3, в Польше — почти на V4. Однако все эти страны довольно быстро преодолели собственно трансформационный спад в национальных экономиках.
Во второй половине 1992 г.ив 1993 г. наметились изменения в динамике экономического спада — его темпы замедлились, а в наиболее продвинутых по пути рыночных реформ Польше, Венгрии и Чехии были отмечены признаки стабилизации, перехода кризиса из общего в структурный. Замедлилось обвальное снижение инвестиций и потребительского спроса, жизненного уровня. Но в то же время рыночная трансформация привела к росту безработицы (более 5,5 млн человек к концу 1992 г.), обострению проблемы бедности, имущественному расслоению, росту преступности и другим негативным явлениям.
Кроме того, крупные дефициты государственных бюджетов вызывали необходимость заимствования денег на внутреннем и зарубежном денежных рынках. Все страны с переходной экономикой пользуются этой возможностью, и неудивительно, что их внутренний и внешний долги постоянно растут, переходя порой далеко за допустимые пределы. Так, например, в Венгрии и Польше государственный долг по отношению к ВВП достиг в 1994 г. соответственно 91 и 70%. По нормам ЕС критической границей считается 60%. На обслуживание государственного долга в 1995 г. в Польше выделялось 11%, а в Венгрии в 1994 г. — 23,5% от общей суммы бюджетных расходов.
В первый период после широкомасштабной либерализации цен страны ЦВЕ вступили в период острого кризиса финансово-бюджетных систем. Государственная казна сокращалась, а требования к ней росли. По этой причине в Польше, Венгрии и России бюджеты принимались с большими опозданиями и в компромиссных вариантах, которые позже неоднократно изменялись. Несмотря на предпринимаемые попытки уменьшения бюджетных дефицитов, они росли и подпитывали инфляцию.
Ко времени вступления в ЕС страны ЦВЕ завершили в основном те экономические реформы, которые они достаточно целенаправленно проводили на путях капиталистической трансформации в течение всех 1990-х гг. и в начале XXI в. Динамичный рост в большинстве восточноевропейских стран и трех республиках Балтии происходил со второй половины 90-х гг., хотя он и был несколько приостановлен под влиянием кризиса в Юго-Восточной Азии и российского дефицита 1998 г Рост восстановился в полном объеме с конца 2002 г. (см. табл. 7.1).
Страны Восточной и Центральной Европы
Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Литва, Латвия и Эстония — с самого начала трансформационного развития взяли курс на интеграцию с Евросоюзом и в значительной степени преуспели на этом пути. При этом европейские страны и их институты оказывали не только финансово-экономическую помощь, но и консультационное содействие, в результате чего они избежали чрезмерного ухудшения положения населения, не допустили «сплошной приватизации», проводили реформы по принципу «step by step» (шаг за шагом). (См. макроэкономические показатели этих стран выше по тексту.)
Страны Юго-Восточной Европы
Экономика стран Юго-Восточной Европы — Албании, Боснии и Герцеговины, Хорватии, Македонии, Сербии и Черногории — в 2003—2005 гг., после завершения гражданской войны в некоторых из них, развивалась достаточно успешно, и эта тенденция, по-видимому, сохранится в ближайшие годы, в том числе благодаря росту деловой активности в странах ЕС. Эксперты считают целесообразным уделять большее внимание развитию частного сектора экономики, для чего требуется ограничить участие государства в экономике, снизить уровень регулирования и ограничить коррупцию. Но это слишком большие требования, и вряд ли они могут иметь реальное значение для этих стран. Другая рекомендация международных организаций — это сокращение дефицита платежного баланса по текущим операциям.
Все эти рекомендации могут быть реализованы при устойчивом динамичном экономическом росте. Но для того чтобы обеспечить соответствующий рост, необходимы внутренние условия, в том числе и «некоррупционная среда», стабильное законодательство, четко работающие государственные институты, здоровый финансово-кредитный и банковский сектор и т.д. Все это находится на стадии формирования в рассматриваемой группе стран, многие из которых чрезмерно полагаются на международную помощь.
В Болгарии и Румынии в 2003—2005 гг. сравнительно высокие темпы роста цен были, однако, ниже, чем в предыдущий период, а дефицит платежного баланса по текущим операциям резко вырос. Острота проблемы была смягчена довольно благополучным состоянием резервных позиций этих стран (а в Румынии — и небольшой внешней задолженностью). Тем не менее эксперты рекомендуют принять меры, направленные на сокращение указанного дефицита.
В Словении в 2004—2005 гг. наблюдалась активизация внутреннего потребления, однако из-за слабого внешнего спроса темпы развития общехозяйственной конъюнктуры оказались ниже, чем в 2002 г. Темпы инфляционного повышения цен были существенно выше среднего показателя по странам ЕС.
В Сербии и Черногории экономическое положение все еще остается сложным, как следствие бомбардировок объединенными силами НАТО и гражданской войны. Неустойчивая политическая среда отражается на общей экономической ситуации. Иностранный капитал проявляет настороженность к проектам страны, где своих ресурсов недостаточно; возрастает безработица (22%).